Экономико-правовые аспекты городского землепользования и правил градостроительной деятельности

Аннотация

Л.Д. Маилян

В статье рассмотрены экономико-правовые аспекты городского землепользования и правил градостроительной деятельности.
Ключевые слова: городское землепользование, экономико-правовые аспекты, эколого-экономический механизм регулирования системы городского землепользования.

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности)

Во всем мире государство является основным потребителем услуг по оценке земли. При этом оценка необходима в первую очередь для решения задач справедливого налогообложения. Задача оценки земли является одной из наиболее сложных, однако, и одной из наиболее эффективных с точки зрения повышения инвестиционного, градостроительного потенциала территории и увеличения доходов собственников городских территориальных объектов и регионального бюджета [1]. Одним из примеров использования оценки для целей градостроительства является решение проблемы создания единого торгово-делового центра города Киль [2]. При этом в качестве основных проблем властями выделялись следующие:
1) отсутствие единого развитого торгово-делового центра города с пешеходной зоной;
2) большая транспортная нагрузка, проблемы с парковкой;
3) снижение посещаемости существующих магазинов;
4) снижение инвестиционной привлекательности района;
5) ухудшение экологической ситуации (загазованность);
6) снижение рыночной стоимости недвижимости;
7) снижение доходов бюджета (налоги с рыночной, кадастровой стоимости недвижимости, аренда государственного имущества).
При решении подобных проблем необходимо осознавать, что наиболее важной из них является падение рыночной стоимости недвижимости. Решение, результатом которого будет рост стоимости земли, прямо или косвенно поможет устранить и прочие существующие проблемы.
Применение традиционных методов, опирающихся только на разрешительный характер землепользования и прямое администрирование в рамках принятых в советский период градостроительных схем, утратило свою эффективность и не достигает поставленных целей в силу изменения системы побудительных стимулов, способствующих тому или иному варианту освоения территории.
Поэтому необходимо развитие методов регулирования землепользования, позволяющих применять гибкие модели регулирования земельных отношений. Решить перечисленные вопросы можно, создав систему эколого-экономического управления городскими земельными ресурсами, цель которой состоит в реализацииединых методических принципов проведения земельной и экологической политики, позволяющей экономическими и правовыми инструментами осуществлять регулирование землепользования, направленное на решение проблем устойчивого развития территорий.
Механизм управления земельными ресурсами города, направленный на учет экологической составляющей, может быть охарактеризован схемой, состоящей из блоков, изображенных на рис. 1.

Рис. 1. Эколого-экономический механизм регулирования системы городского землепользования

Первые два блока представленного механизма являются обосновывающим звеном для применения экологически направленных методов воздействия на землепользователей, объединенных в третьем и четвертом блоках. В основе концепции создания системы эколого-экономического управления городским землепользованием должны лежать следующие положения:

• Вопросы охраны природы в условиях функционирования рынка неразрывно связаны с регулированием землепользования и могут решаться методами земельной (градостроительной политики).
• Вопросы сохранения природно-ресурсного потенциала связаны с повышением эффективности использования земель, выражающемся в увеличении отдачи от использования инвестиционно-привлекательных земель при одновременном сохранении потенциала территорий, являющихся культурным и природным наследием.
• Основными критериями эффективности использования земель являются рыночная стоимость земли и общая экономическая ценность природных территорий, а также потенциальные убытки сообществ разного уровня, вызванные причинением экологического ущерба. Для этого требуется развитие методологии оценки земельных ресурсов и экологических функций экосистем.
• Добиваться поставленных целей экологически ориентированной земельной политики, в условиях рынка можно экономическими методами, основанными на установлении земельных платежей, адекватных земельной ренте, ренте от использования ассимиляционного потенциала (плата за загрязнение) и возмещение причиненного экологического ущерба.

Основными принципами формированиясистемы эколого-экономического управления городским землепользованием являются:

• регулирование землепользования методами рыночного характера – введение налогов, штрафов, экономических санкций или льгот;
• регулирование землепользования методами жесткими административными нормами и правилами – установление ограничений по использованию определенных территорий, например, запрет строительства, изменения фасадов, вырубки деревьев и др.
• совмещение рыночных и административных методов регулирования землепользования.

Реформирование экономических и земельных отношений связано с установлением в городах и других поселения  многообразия форм собственности на землю, и, соответственно, с вовлечением большого количества городских территорий в гражданский оборот, что требует масштабной организации рынка услуг в сфере градостроительной деятельности. В условиях разгосударствления земельной собственности и создания земельно-имущественного рынка способы организации выполнения градостроительных работ существенно меняются.
Прежде всего, необходимо отметить, что в российском законодательстве и научной литературе используются термины "земельный участок", "земля", "градостроительная территория". В соответствии с Земельным кодексом РФ содержание термина земля раскрывается как «основа жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и в качестве пространственного базиса, для осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю». В экологическом и земельном праве под понятием земля понимается часть окружающей среды, компоненты природы, охватывающей поверхность земной коры на глубину почвенного покроя.
В теории оценки для обозначения недвижимости как физического актива также используют термин «земельный участок», под которым подразумевается ограниченный участок земной поверх­ности со всей недвижимостью, расположенной под ним и над ним. Такое положение закреплено в Международных стандартах оценки, согласно которым недвижимость включает земельный участок и все вещи, ко­торые неразрывно связаны с земельным участком  его, включая здания, сооружения надземного и подземного характера, а также все улучшения.
Земельный участок рассматривается в виде конуса, который берет свое начало вцентре Земли и заканчивается в безвоздушном пространстве. Такая трактовка в соответствии с градостроительными условиями важна для определения экономической стоимости объекта в целом, поскольку позволяет приписывать доходы, получаемые от использования градостроительной территории под и над поверхностью земли.
Приведенное толкование понятия земельного участка является как  экономическим, так и юридическим и на законодательном уровне признается практически всеми странами, но в различных сочетаниях. Так, в США недра, здания и сооружения являются неотъемлемой частью земельного участка, а в Германии к земельному участку относятся только здания, расположенные на нем.
В этой связи характеристики земельного участка как градостроительной территории состоят в следующем [4]:
- в городских условиях земельный участок представляет собой ограниченную часть городской территории предназначающейся организациям городского землепользования ведущих различную градостроительную деятельность с учётом экономических требований.
- одновременно является природным объектом и вещью;
- может выступать в качестве недвижимого имущества;
- обладать различными видами стоимости (кадастровая, рыночная и т.д.);
- может быть делимой или неделимой вещью;
- имеет целевое назначение и по данному критерию принадлежит к определенной категории.
- обладать установленным регламентом землепользования и градостроительной деятельности.
В соответствии со ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации (с учётом последних изменений)  земельный участок в качестве объекта земельных отношений определен как часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами”
Эти определения означают, что земельный участок должен быть индивидуализирован, т. е. наделен индивидуальными, характерными только для него признаками, которые позволят выделить его из других участков. Проблема индивидуализации решается в результате присвоения земельному участку уникального, не повторяющегося во времени и на территории Российской Федерации кадастрового номера [5].
Территориальное планирование является основным процессуальным документом планирования развития территории, в том числе установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий, а также механизмом формирования новых и упорядочения существующих земельных участков, установления (восстановления) их границ на местности, в том числе путем межевания. Значимость территориального планирования подчеркивается его задачами, осуществляемыми в целях управления межселенными и городскими территориями, регулирования земельных отношений, определения кадастровой стоимости земельных участков, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними, процессуального обеспечения рассмотрения земельно-имущественных судебных споров и т. д.
В главе 3 градостроительного кодекса Российской Федерации перечислены виды работ, выполняющихся при проведении территориального планирования – территориальное планирование Российской Федерации, территориальное планирование субъектов Российской Федерации и территориальное планирование муниципальных образований.
В градостроительной литературе территориальное планирование рассматривается более широко. Так, в частности, предлагается следующее определение территориального планирования – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд и зон с особыми условиями использования территорий в целях устойчивого развития городских и иных территорий [3].
Системы территориального планирования отражают фактическое историческое и культурное развитие исследуемых объектов. В основном такие системы включают земельные участки и другое недвижимое имущество, которые в последующем могут быть использованы для различных целей, например для налогообложения, как это делается в Дании и других европейских странах. Их целью также может быть обеспечение права собственности, как, например, в США, Великобритании и Австралии.
Какой бы ни была структура системы территориального планирования, главной ее функцией является создание и обеспечение функционирования свободного и стабильного городского землепользования, участвующего в процессе   купли и продажи земли и имущества. В современных государствах система территориального планирования является основой создания различных видов инфраструктуры, которая обеспечивает выполнение следующих основных функций:

• гарантия прав на земельные  участки при наличии свидетельств о таком праве собственности;
• оценка и налогообложение земельной недвижимости;
• планирование городских территорий, функциональных территориальных зон;
• разработка правил землепользования и застройки.

Экономическое и материальное использование индивидуальной земельно-имущественной собственности влияет на ее стоимость. На стоимость также влияет потенциальное в будущем использование собственности, утвержденное в конкретном решении о планировании и районировании и функциональном зонировании.
Единый реестр недвижимости и её оценка вместе составляют основу для успешно функционирующего рынка недвижимого имущества в том числе земельных участков. Система территориального планирования и планирования функциональных зон вместе с системой предоставления разрешений на разделение и застройку являются основой эффективного управления землепользования и застройки в условиях города.
Сочетание успешно функционирующего рынка недвижимости и эффективного землепользования является основой стабильного развития городской территории и рыночной экономики, основанной на эффективности, качестве и устойчивости развития городского хозяйства.
Законодательством Российской Федерации предусмотрено образование новых и упорядочение существующих объектов территориального планирования, в том числе, на основе градостроительной и иной документации. Отсутствие сведений об источниках образования объекта территориального планирования осложняет выполнение градостроительных и иных работ, поэтому очевидна необходимость доступности такой информации любому заинтересованному лицу. Публичность землеустроительных сведений обеспечивается [6]:
* посредством помещения сведений в государственный кадастр недвижимости;
* посредством включения в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустроительных, градостроительных и других видов деятельности.
В целях реализации принципа единства городского землепользования и прочно связанной с ним недвижимости объем материалов территориального планирования должен соответствовать сведениям, включаемым в государственный  кадастр недвижимости.
Принцип обеспечения учета законных интересов и прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков реализуется посредством исполнения следующих положений:

• извещение в письменной форме лиц, права и законные интересы которых затрагиваются проведением территориального обустройства;
• проведение предварительного межевания по границам земельного участка;
• возможность выбора заказчиком способа описания границ земельного участка;
• предоставление права на обжалование результатов территориального землеустройства (или действий (бездействия) должностных лиц, их утверждающих) в судебном порядке;
• осуществление государственных мероприятий в целях проверки законности, качества выполненных работ, соблюдения прав и законных интересов правообладателей земельных участков.

Территориальное планирование и градостроительное обустройство территории всегда являлось основным инструментом индивидуализации земельного участка или объекта застройки как оборотоспособной недвижимости. В процессе территориального планирования (землеустройства) путем утверждения его проекта (или плана) территориальный объект формируется по специфическим, присущим только ему признакам: местоположение, площадь, границы, категория, разрешенное использование, обременения и т. п.
В соответствии с земельным законодательством межевание территориального объекта - это мероприятия по определению местоположения территориального объекта и его границ на местности. При этом основным назначением межевания земель является подготовка сведений о территориальном объекте для внесения их в государственный реестр недвижимости.
Особое внимание при межевании следует уделять формированию территориальных зон с особым режимом использования земель. Анализ нормативных правовых актов, которые могут служить основаниями для установления различных видов таких  зон с особым режимом использования земель и их учета, показал, что свыше 37 процентов документов были приняты в период, когда в России не было частной собственности, а около 63 процентов в период становления рыночной экономики, и интересы частных собственников при ограничении их прав на использование территориальных объектов не учитывались.
Основную долю составляют различные ведомственные документы (более 68 процентов), отражающие интересы различных министерств и ведомств, в собственности или распоряжении которых находятся режимообразующие территориальные объекты. Наибольшее количество принятых документов (более 58 процентов) касается установления ограничений на хозяйственную деятельность из-за наличия различных техногенных объектов: промышленных и сельскохозяйственных предприятий, линий электропередачи, трубопроводов, автомобильных и железных дорог. На втором месте (30 процентов) документы, относящиеся к охране природных объектов. 12 процентов составляют документы, связанные с охраной памятников истории и культуры [7].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что законодательство о зонах с особым режимом использования является фрагментарным. Все нормативные правовые акты принимались в разное время, некоторые задолго до начала проведения реформ, авторами которых являются разные ведомства. В рассмотренных документах не учтено влияние устанавливаемых ограничений на экономические интересы собственников территориальных объектов и землепользователей. Во многом это объясняется тем, что, с одной стороны, режимообразующие территориальные объекты находятся в ведении различных министерств и ведомств, их эксплуатируют предприятия различных отраслей экономики, поэтому эти объекты находятся на земельных территориях разных категорий. С другой стороны, раньше (до существования института частной собственности) установление ограничений хозяйственной деятельности не рассматривалось как существенное ограничение прав собственников, арендаторов, землевладельцев и землепользователей, которое может привести к снижению стоимости недвижимости, а значит, к ущербу для владельцев территориальных объектов (земельных участков). С принятием Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», помимо понятия «территориальная зона», введено понятие «зона с особыми условиями использования территорий». Однако до настоящего времени отсутствуют методики межевания и государственного кадастрового учета этих зон.
Главным принципом территориального планирования является учет характеристик земельных территорий как основополагающий принцип земельного и градостроительного законодательства, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земель, а также формирование правил землепользования и застройки  осуществляется, исходя из представлений о земле как о природном территориальном объекте, природном ресурсе и одновременно как о недвижимом имуществе. Учет характеристик территориальных объектов (площадь, границы, обременения, экономические показатели) осуществляется путем проведения градостроительных, землеустроительных и других работ как при их формировании (первичный учет), так и в целях последующего уточнения их характеристик (последующий учет) по материалам инвентаризации, обследований, межевания и т. д.

Литература

1. Хлопцов Д. М. Региональная земельная политика и оценка недвижимости // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2008, № 10. – С. 37.
2. Erbguth W. Bauplanungsrecht. - Munchen: Verlag C.H. Beck, 1989. – S. 174.
3. Кузнецов А. А. Правовое обоснование понятия земельного участка в российском законодательстве // Черные дыры в Российском Законодательстве. – 2007, № 6. – С. 158.
4. Гаврилюк М. Н. Принципы правового регулирования территориального землеустройства // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2005, № 7. – С. 27.
5. Монгуш М. М. Кадастровое деление как основа для кадастрового учета земельных участков // Кадастровый вестник. – 2006, № 3. – С. 15.
6. Гаврилюк М. Н. Принципы правового регулирования территориального землеустройства // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2005, № 7. – С. 27.
7. Гальченко А. Межевание земель населенных пунктов в условиях уплотненной застройки // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2008, № 5. – С. 43.