Новые подходы в развитии государственно-правовой экологической функции Российской Федерации

Аннотация

И. В. Ганичев

В статье дан анализ эколого-правовой функции Российской Федерации в непереходный период. Выявлены новые подходы в формировании экологического законодательства на современном этапе. Рассмотрены природоохранительные полномочия государственных органов. Сделан вывод о социальном назначении экологического законодательства.
Ключевые слова: Окружающая среда; эколого-правовая функция; государство; законодательство; конституция; указ; президент; правительство; полномочия; программа; доктрина; министерство; природные ресурсы; природа; экологическая обстановка; нормотворчество; эколого-правовые отношения

12.00.01 - Теория и история права и государства; история правовых учений

На современном этапе получают реализацию новые подходы к развитию эколого-правовой функции Российского государства. Переход к рыночным отношениям в экономике, отказ от идеологических догм в праве, стремление общества к созданию в перспективе правового и социального государства, к установлению правовых норм по природопользованию и охране окружающей среды преимущественно в законах, а не в подзаконных актах – это те явления, которые знаменуют начало нового этапа в ее развитии.
Эколого-правовая функция осуществляется с учетом следующих важнейших факторов: кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в восстановлении благоприятной природной обстановки; дефектов существующего экологического законодательства, для которого характерны наличие пробелов и фрагментарность в правовом регулировании экологических отношений; перспектив создания правового и социального государства, происходящей трансформации общественных экономических отношений; введения многообразия форм собственности на природные ресурсы; тенденций развития взаимоотношений общества и природы и права окружающей среды в мире. Важнейшим принципом формирования экологического законодательства на современном этапе является его гармонизация с передовым мировым законодательством [2].
В период 1990-1991 гг. закончилась разработка государственной Программы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов на период до 2005 г. В 1991 г. опубликован проект Государственной экологической программы РСФСР, содержавший много интересных идей и предложений, реали­зация которых могла бы значительно улучшить экологическое положение страны.
Важнейшим законодательным актом, в котором проявилась реализация эколого-правовой функции, стал Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» [3]. Этот Закон представлял собой первый систематизированный нормативно-правовой акт, появление которого давно ждала юридическая общественность России. Он регулировал основные взаимосвязанные отношения общества и природы и специфические отношения, обусловленные особенностями природных объектов, которые необходимо было решить, определяя три основные задачи: 1) охрану природной среды; 2) предупреждение вредного воздействия хозяйственной или иной деятельности; 3) оздоровление окружающей среды, улучшение ее качества. При выполнении этих задач основным принципом явилось «научно обоснованное сочетание как экологических, так и экономических интересов». В этом заключалась основная идея закона, содержавшего свод правил охраны окружающей природной среды в условиях хозяйственного развития. Таким образом, он стал своеобразным экологическим кодексом России.
По Закону нормативы качества окружающей природной среды должны устанавливаться при сочетании экологии и экономики. Нормативами определяются предельно допустимые нормы различного воздействия (физического, химического, биологического, акустического, радиационного и т.п.), предельно допустимые концентрации вредных веществ, предельно допустимые их выбросы и сбросы, пределы радиации, шумов, вибрации, остаточных химических веществ в продуктах питания и т. д. Система нормативов в Законе определяется тремя факторами: соответствием уровню развития науки и техники, междуна­родным стандартам, ответственностью предприятий, организаций и граждан за их исполнение.
Впервые в законодательстве было выделено право граждан на здоровую благоприятную среду. Оно оставалось бы просто декларацией, если бы не обеспечивалась, реальная гарантия его выполнения. Таким образом, экологизация   промышленности и аграрного сектора способствовала охране окружаю­щей природной среды, а, следовательно, здоровью отдельных граждан и всего общества.
Для выполнения соответствующих нормативов по качеству природной среды  предъявлялись экологические требования ко всем хозяйственным структурам независимо от форм собственности, а также к гражданам. Учитывая переход к рынку, экологические требования в Законе были разработаны по трем уровням: по отношению к хозяйствующим субъектам; по стадиям хозяйственного процесса (планирование и проектирование, размещение и строительство, ввод в эксплуатацию объектов и их эксплуатация); наконец, по видам хозяйственного воздействия, куда входят прежде всего сельское хозяйство, мелиорация, а также строительство, энергетика и т.д. В этом проявлялось сочетание общих экологических требований к экономике независимо от профиля того или иного предприятия с учетом особенностей воздействия каждого из них. В Законе не просто декларировались требования к экономике, но и оговаривались условия их выполнения. Гарантией соблюдения экологической безопасности стало, например, запрещение финансировать и реализовывать проекты, не подтвержденные государственной экологической экспертизой. Кроме того, Закон не допускал формальности этой процедуры, вводя специфическую форму приемки закон­ченных объектов.
Одно из главнейших положений Закона – охрана здоровья и жизни людей. Человек предстал не только как субъект-преобразователь, но и как объект, находящийся под неблагоприятным воздействием хозяйствования. Гарантировалось право граждан проживать в благоприятных для них условиях, где выдерживаются ПДК и ПДВ, а также функционирует система экологического контроля за их соблюдением.
Важная часть Закона – закрепление полномочий граждан и их обществен­ных (экологических) объединений в области охраны окружающей природной среды. Закон предоставил право требовать экологическую информацию и экологическую экспертизу, проводить митинги, обращаться с требованиями остановки экологически вредных объектов и возмещения потерь за утерю здоровья, производящего на основании решения суда.
Он предусматривал обязательное изучение экологических основ во всех учебных заведениях. Лица без соответствующей экологической подготовки к выполнению работ, требующих необходимых экологических знаний, не допускались.
Данный Закон стал очень важным нормативно-правовым актом для организации охраны окружающей среды в России. Однако его исполнение нуждалось в регулировании механизма государственных органов управления и контроля, органов прокуратуры и суда, общественных организаций и объединений. На него возлагалась обязанность – способствовать экологизации сознания граждан.
В 1992 г. в соответствии с решением Российского правительства и приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов значительно расширились задачи, функции, права и обязанности территориальных и природоохранительных органов по охране земельных и водных ресурсов. В числе важнейших ставится задача гарантировать экологическое соответствие тех экосистем, с которыми связан АПК. Для этого, в частности, усиливаются экологические требования к использованию земли, вводятся системы стимулирования ра­ционального землепользования и экономические санкции за снижение плодородия почв, наряду с государственной предусматривается частная собственность на землю. Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов России совместно с Росгипроземом были разработаны новые правовые материалы, например, проект Государственной комплексной программы повышения плодородия почв России. Наметилось проведение на всей территории России исследований по снижению уплотнения почв сельскохозяйственной техникой и последующей передачей полученной информации с соответствующими рекомендациями промышленным предприятиям сельскохозяйственного профиля.
Важным этапом в совершенствовании экологического законодательства является принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ, которая в статьях 42 и 58 закрепила объектом своего регулирования охрану окружающей среды в целом, а не только природной среды, как было до этого. В статьях 8, 9, 36 сказано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В статье 9 Конституции РФ использование и охрана природных ресурсов провозглашаются как основа жизни и деятельности народов соответствующей территории, закрепляется возможность муниципальной и иных форм собственности, равноправие форм собственности на природные ресурсы и объекты.
Сердцевиной, гуманитарной составляющей конституционных основ экологии является статья 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду, повторяющая аналогичные нормы конституций многих европейских стран [1]. Предусмотренные в той же статье права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу человека экологическим правонарушением, в какой-то мере раскрывают содержание общего права на благоприятную среду, но недостаточны и также нуждаются в разъяснении, прежде всего в федеральных законах.
Среди немногих основных обязанностей граждан, предусмотренных в Конституции РФ, – долг каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, что адекватно праву на благоприятную окружающую среду.
Функции государства по охране окружающей среды получают в Конституции достаточное развитие. Это и поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41) и установление Федерацией основ федеральной политики, и федеральные программы страны (п.»е» ст. 71), и обеспечение Правительством государственной политики в области экологии (п. 1 «в» ст. 114).
Положения об экологии российской Конституции гораздо насыщеннее и подробнее, чем в большинстве других стран, и вполне достаточны на конституционном уровне для решения современных проблем охраны окружающей среды и организации рационального природопользования путем надлежащего исполнения законодательных предписаний, осуществления повседневного экологического контроля и надзора, прежде всего, муниципального, общественного, прокурорского и обеспечения неотвратимости ответственности за предусмотренные в Конституции экологические правонарушения.
Важное значение для правового регулирования экологических отношений имели и имеют конституционные положения, касающиеся разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Так, согласно п. «д» статьи 72 в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природо­пользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры. Установлено также, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам[4].
После принятия Конституции РФ важной тенденцией является принятие новых прогрессивных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование природоресурсовых отношений, экологизацию природоресурсовых нормативно-правовых актов, а также хозяйственного, гражданского, административного, уголовного и других отраслей российского законодательства, и, конечно, в первую очередь, – экологического законодательства.
4 февраля 1994 г. Президентом РФ был подписан Указ «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития». Его главные положения являются основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды. Осуществление государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития предусматривает реализацию закрепленного в Конституции РФ права граждан на благоприятную окружающую среду, прав будущих поколений на пользование природноресурсным потенциалом в целях поддержания устойчивого развития, а также решение текущих социально-экономических задач в неразрывной связи с осуществлением адекватных мер по защите и улучшению окружающей среды, сбережению и восстановлению природных ресурсов. Требуют решения вопросы определения допустимой антропогенной нагрузки на агроэкосистемы в пределах каждого хозяйства, разработки соответствующих моделей и создания банка данных индикаторов состояния природной среды на разных участках сельскохозяйственной деятельности.
В соответствии со статьей 71 Конституции РФ некоторые вопросы правового регулирования охраны окружающей среды отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации. Это – становление основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического развития РФ, регулирования обращения с расщепляющимися и ядовитыми веществами. Регулирование указанных отношений осуществляется путем принятия целого ряда федеральных законов, которые имеют действие на всей территории РФ.
10 января 2002 г. был принят новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» [6], который является вторым систематизированным нормативно-правовым актом. Он регулирует основные взаимосвязанные отношения общества и природы и специфические отношения, обусловленные особенностями природных объектов.
В статье 14 ФЗ «Об охране окружающей среды» к методам экономического регулирования отнесены предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработки отходов – в соответствии с законодательством РФ. Но этого законодательства для многих ситуаций нет, а если есть – при использовании оно встречается с сопротивлением налоговых интересов. В условиях напряженности государственного бюджета и с учетом данных официальной статистики, согласно которым 30 млн. граждан существуют на средства ниже прожиточного минимума, в настоящее время это пред­ставляется достаточно логичным.
Утверждены десятки федеральных и региональных программ с экологическим аспектом: «О бассейнах рек: Томь, Ока, Волга, Дон и предупреждении наводнений; «Об обеспечении пожарной безопасности лесов»; «О повышении плодородия почв, борьбе с оврагами и оползнями»; «О поддержании национальных парков и иных особо охраняемых территорий». Программы принимались в основном в первой половине 90-х гг., опирались на средства федерального, регионального и местного бюджетов, однако оказались вялотекущими, в значительной мере приостановленными и не выполненными.
В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрены его полномочия в области природопользования и охраны окружающей среды [5]. Они активно реализуются путем принятия постановлений и распоряжений, организуя исполнение требований федерального экологического законодательства, подготовки проектов федеральных законов, используя право законодательной инициативы по природоохранным вопросам.
Важнейшим правовым документом федерального уровня последних лет стала Экологическая доктрина. 28 августа 2002 г. Правительство РФ рассмотрело проект Экологической доктрины, который был одобрен Распоряжением Правительства от 31 августа 2002 г. Экологическая доктрина РФ в качестве стратегической цели государственной экологической политики предусматривает сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.
Сотнями природоохранительных полномочий наделены в соответствии с положениями о них федеральные министерства, комитеты и службы. Они издают нормативные акты в пределах своей компетенции, которые предназначены для обязательного исполнения другими министерствами и ведомствами, физическими и юридическими лицами.
Комплексное рациональное использование и охрана природных ресурсов, так же как и забота о создании нормальных для жизни человека условий окружающей природной среды, – основные принципы при организации системы охраны природы в России. На решение этих задач направлена вся деятельность государственных органов, общественных организаций и научных учреждений по охране природы.
Законодательная природоохранительная деятельность – прерогатива Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию. Учитывая, что экология стала злободневной социальной, экономической и политической проблемой, проблемой здоровья и самой жизни людей, нетрудно представить себе роль этого Комитета в системе высшей государственной власти. Он призван обеспечить разработку и осуществление государственной политики в области экологии и природоохранительной деятельности страны. Особое место в законотворческой деятельности Комитета занимают проблемы, связанные с защитой окружающей среды от радиационного загрязнения.
Непосредственное участие в подготовке проектов решений, законов и указов Президента и Правительства РФ, других нормативных документов, комплексных программ по охране окружающей среды, использовании природных ресурсов и в обеспечении экологической безопасности принимает Отдел экологии и природопользования Правительства России (совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами). В этом Отделе помимо сектора экологии и охраны природы имеются также секторы геологии и использования недр, лесного хозяйства, экологической безопасности. К функциям названного Отдела относятся и межрегиональные проблемы, связанные с размещением и развитием производительных сил; комплексная эколого-социально-экономическая экспертиза проектов, программ и загрязненных территорий в целях принятия обоснованных правительственных решений и т. д.
Правительством России принят ряд решений по вопросам экологии и природопользования. Среди них цикл постановлений и распоряжений направлен на ликвидацию последствий чернобыльской аварии, обеспечение радиационной безопасности, социальную защиту населения, проживающего на радиоактивно загрязненных территориях.
Главный государственный исполнительный орган, претворяющий в жизнь конституционные принципы и законодательные акты в области охраны природы, – Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России). Оно также осуществляет контроль за состоянием окружающей среды. Решения, принимаемые этим министерством по вопросам, входящим в его компетенцию, обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, объединениями, предприятиями, организациями.
Основные контрольные природоохранительные структуры – Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора (Госкомсанэпиднадзор Рос­сии), Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор), Федеральный надзор за ядерной и радиационной безопасностью (Госатомнад­зор), Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр (Госкомнедра).
В настоящее время, когда экологическая обстановка находится в кризисном состоянии, а в ряде регионов близка к катастрофе, чрезвычайно важно, чтобы все принимаемые Президентом и Правительством решения обязательно рассматривались с точки зрения экологии. Помочь в этом призвана служба Совет­ника по экологии и охране здоровья при Президенте РФ. Создан Координационный совет по экологической политике при Президенте РФ, в состав которого входят ученые, общественные деяте­ли, представители местных администраций, руководители предприятий.
Природоохранительное законодательство, являясь сердцевиной экологического, представляет собой уникальную и своеобразную модель сочетания федерального, и регионального нормотворчества. Это обусловлено тем, что явления и связанные с ними общественные отношения носят общенациональный и даже международный характер. К ним относятся: мониторинг и обеспечение климата, миграции животного мира, борьба с парниковым эффектом, вызванным потеплением и озоновыми дырами, трансграничными загрязнениями и экологическими катастрофами, иными чрезвычайными экологическими ситуациями и бедствиями.
В заключение отметим, что на основе анализа всего комплекса законодательных документов, регулирующих эколого-правовые отношения в России на федеральном и региональном уровнях, представляется возможным сделать вывод, что экологическое законодательство является, прежде всего, тем фактором, который накладывает совершенно реальные ограничения как на цели деятельности субъектов отношения общества и природной среды, так и на способы их достижения. Выступая в качестве специфического элемента      правового  режима, оно предполагает определенную стандартизацию деятельности в системе «человек-общество-природа» в социально необходимых пределах и является существенной предпосылкой использования человеком тех благ и возможностей, которые предоставляются индивиду социальным и научно-техническим прогрессом, без нанесения невосполнимого ущерба окружающей среде. Такая стандартизация позволяет оптимально сочетать общественные и частные интересы, улучшать социальную информированность субъектов и в итоге значительно облегчать их деятельность.
Социальное назначение экологического законодательства выражается прежде всего в том, что при его помощи в обществе и государстве создаются необходимые условия, позволяющие принимать наиболее эффективные (с точки зрения соответствия праву) решения; содействовать  формированию  внутренне согласованной,  отвечающей потребностям развития человека и общества системы общеобязательных, юридически закрепленных правил деятельности, затрагивающей сферу отношения человека и природы; обеспечивать неуклонное выполнение этих правил не только индивидами и обществом, но и государством (в лице государственного аппарата).
На уровне регулирования социальных отношений в системе «человек-общество-природа», гражданское общество вырабатывает свои нормы и требует от законодательных органов их нормативного закрепления. Таким образом, норма права становится итогом правовой саморегуляции индивидов, их сообщества и непосредственно вытекает из содержания и направленности целесообразного и необходимого поступка. Она содержит набор правомерных средств для достижения целей. Благодаря этому поведение как способ разрешения в свою пользу конфликтной ситуации по поводу техногенного или иного воздействия на природу при достижении партикулярных целей становится аномалией по отношению не только к разумности нормы, но прежде всего – к разумности интересов личности и общества.
В таком случае важным фактором регулирования эколого-правовых отношений становится индивидуальное и общественное правосознание, индивидуальная и общественная правовая культура, вся сформированная общественным развитием, традициями и регулируемая государством система воспроизводства   правосознания и правовой культуры на социально приемлемом уровне. Индивидуальное саморегулирование в комплексе эколого-правовых отношений и государственное законодательство в этой сфере – два полюса единой системы     правоотношений. Только анализ этой системы как целого позволит создать действительно научно обоснованную базу дальнейшего совершенствования законодательных основ регулирования эколого-правовых отношений в Российской Федерации.

Литература

1.Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды в государствах Европы // Журнал российского права. 2003. № 6. С. 85-96.
2. Бринчук М.М. Экологическое право. М., 1998. С. 83.
3. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
4. Майданова М.В. Конституционные основы обеспечения экологической безопасности в Российской Федера­ции: Автореф. дис... канд. юрид. наук. M., 2002. С. 14.
5. Российская газета. № 245. 1997. 23 декабря.
6. Российская газета. № 6. 2002. 12 января.